农民工创业政策创新实证研究

第一章

绪论

一、问题的提出：研究背景与目的

（一）背景

“截至2019年12月底，我国农民工总数高达2.88亿人，他们的生存与发展不仅关系到他们本人及其家庭，也与整个国家的经济和社会发展高度相关”（韩俊，2014）。我国长期以来高度重视农村富余劳动力的就业问题，对于农民工的创业在2008年以前并没有推出相关的政策。2008年，受美国金融危机影响，沿海地区大量外贸企业经营困难，大量农民工失去工作被迫返乡。如何解决他们的就业问题，成为各级政府迫切关注的问题。2008年9月，国务院办公厅转发人力资源和社会保障部、国家发改委等11部委《关于促进以创业带动就业工作指导意见的通知》，指导意见提出“重点指导和促进高校毕业生、失业人员和返乡农民工创业”。同年10月，中共十七届三中全会通过《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，决定提出“扶持农民工返乡创业”。随着金融危机影响的加深，返乡的农民工越来越多，当年12月，国务院办公厅发布《关于切实做好当前农民工工作的通知》，通知强调，由于“金融危机影响的加深”，农民工集中返乡，给“城乡经济和社会发展带来了新情况和新问题”，为做好农民工工作，通知提出了六条措施，其中第三条为大力支持农民工返乡创业，提出抓紧制定相关的具体政策措施，引导有条件的农民工创业，以“创业带动就业”。从此，农民工创业成为国家解决农民工问题的一个重要政策议题。

从2013年起，中央将“大众创业、万众创新”提升到国家经济发展新引擎的战略高度。在这一背景下，农民工创业又被赋予了新的内涵。2015年国务院先后发布的《关于进一步做好新形势下就业创业工作的意见》和《关于支持农民工等人员返乡创业的意见》都将农民工创业的意义提高到“新动能”“新动力”的高度，特别是后者对农民工返乡创业做出了全面安排。

2017年，中共十九大报告提出乡村振兴战略。2018年，中共中央、国务院发布的《关于实施乡村振兴战略的意见》，此后的《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》都将农民工返乡创业作为实现乡村振兴的重要动力。

本课题聚焦于农民工创业政策研究，力图在梳理现有政策文本的基础上，通过实地调查研究，广泛调研农民工创业者，对现有政策的落实情况及其效果进行系统评估，在总结农民工需求以及地方创新经验的基础上，剖析现有政策在政策方向上的偏差及执行路径的不足，系统地提出有一定创新性的政策建议，以供相关决策部门参考。

（二）目的意义

国务院总理李克强提出要促进农民工的纵向流动。农民工创业问题，是众多农民工的理想所在，研究表明，70%的农民工有创业当老板的意愿，农民工的梦想也是中国梦的有机组成部分，它的实现有利于打破阶层固化、提升农民工的尊严感，有利于城乡统筹发展的统筹解决，因而具有非常重要的现实意义。

开展本课题研究能够对国家或地方层面完善农民工创业政策提供实证基础。任何涉及全国范围的政策的制定都必须基于扎实的调查研究。本课题调查研究范围涉及典型的农民工创业集群及具有典型经验的地区，可以很好地总结具有代表性的经验以及带有共性的问题。

本课题在实证调研的基础上，从理论上提出了由重视农民工返乡创业到充分重视农民工“留城创业”，在“留城创业”成功的基础上反哺家乡，拉动家乡产业发展，形成城乡互相促进的良性循环的新的理论模型。这对于国家或地方层面上改进农民工创业政策具有一定的理论价值。

开展本课题的研究可以为相关政策的制定提供对策思路及建议。实践表明，农民、基层往往具有伟大的创造活力，我们的研究将广泛收集、梳理农民工和基层的好的思路和建议，并加以整理和提炼，这对于国家层面的政策制定应该具有一定的参考价值。

二、农民工创业研究：回顾与评述

自2008年国家提出农民工创业政策以来，学界积极跟进，在研究中形成了几个主要的视角：

（一）农民工的创业意愿与政府鼓励农民工创业的动机

创业本应该是农民工的理性行为（江立华、陈文超，2011），中国农民一向具有创造精神，国家的政策凡是尊重农民意愿的、支持农民首创精神的一般都能取得好的效果，否则可能遭受农民抵制，甚至归于失败（徐勇，2010）。所以邓小平反对操之过急，强调“等待”（傅高义，2013）。唐有财等的调查，选择有“很强烈”“比较强烈”的创业意愿的农民工合计达56.1%（唐有财等，2013）；当然，创业意愿存在着地域差异和代际差异（钟王黎、郭红东，2010；刘美玉、李哲，2013）。总体来说，现有研究一般都认为农民工的创业意愿比较强烈，这一点争议不大。2009年初，因金融危机出现农民工返乡潮，政策支持农民工创业主要出于维稳的考虑。金融危机结束后，地方政府从振兴当地经济考虑多一些（徐增阳，2011）。贺雪峰（2019）认为，国家提倡农民工返乡创业，是希望农民工将在沿海获得的技术、资金投入到中西部地区，促进中西部地区的发展，而地方政府是希望农民工返乡创业发展当地经济，推动房地产发展，以增强财政和税收。操家齐（2017）则认为，中央政府推动农民工返乡创业目的是服务于国家大战略的需要，第一阶段是应对美国金融危机的需要，第二阶段（2015—2017）是服务产业转型升级的需要，第三阶段（2017年以后）是服务乡村振兴战略的需要。

但是，这些动机中却忽略了农民工的感受。王小章认为，当下的农民工已经由为“生存”而奋斗的阶段，进入为“发展”和“权利”而努力的阶段（王小章，2009）。张秀娥、孙中博在研究中也注意到，农民工有更高层次的需求（张秀娥、孙中博，2013）。所以说，我们现在的鼓励政策考虑外在的东西比较多，而恰恰忽略了“人的需求与发展”，作为政府，更应该以帮助实现农民工的创业愿望为己任。

（二）农民工创业政策对农民工的影响

中央和各级地方政府对于农民工创业推动的力度越来越大，那么其政策影响如何呢？张国庆等（2019）基于扎根理论的研究探讨农民工创业的驱动机制，发现驱动农民工创业的因素有核心因素和边缘因素，其中“政策支持”只属于边缘因素。贺雪峰（2020）则认为，现在国家和地方政府鼓励农民工创业，增加了中西部地区“创业市场的拥挤程度”，从而加大了农民工的创业风险。朱红根（2012）从政府政策支持的角度出发，利用Logistic模型实化分析了政策支持对农民工返乡创业意愿的影响，结果表明总的政策支持力度越大，农民工返乡创业的意愿就越强，而创业信贷扶持、创业技能培训和税收减免三项政策对创业意愿的影响最为显著。刘玉侠等（2020）基于问卷调查发现多数创业者获得过创业政策支持，而且创业政策支持力度相对较大。返乡创业者的受教育程度、外出更换工作份数、创业规模和创业政策了解程度对其支持政策获取具有显著的影响。也有学者认为，现有创业政策“应急性较强，持续性较弱，执行弹性大”，使得创业政策的执行效果有限（宁德鹏等，2017）。

（三）农民工创业政策的指向与农民工需求的契合度

从当前的研究与地方的实践来看，主要集中在“农民工返乡创业”上，在CNKI上标题检索，标题中有“返乡创业”的高达724篇，接近七成，还不包括正文中主要探讨返乡创业的。然而，返乡创业是农民工需要的吗？事实上多数农民工返乡创业的意愿并不高，更多愿意选择在城市而不是农村创业（唐远雄、才凤伟，2013）。郭星华、郑日强研究表明，愿意“留城”创业的农民工是49.37%，高于“返乡”创业的38.82%（郭星华、郑日强，2013）。由于市场容量不足及发展环境欠佳，回乡创业风险很大（贺雪峰，2010）。但在城市，创业优惠政策却供给不足。从这个意义上说现有的农民工创业政策有些一厢情愿，并没有真正考虑农民工的真实意愿以及政策的可行性。而且存在着一个流入地政府扶持政策缺位的问题，因此进行重大调整非常有必要。

现有支持政策效果如何？最好的支持是政策本身吗？如何改进创业的支持政策？综合各地的支持政策，主要集中在设创业园、“绿色通道”服务、技术支持、资金扶持等方面，但是从农民工的反馈来看，很多政策落实情况并不好。原因主要有：一是从意愿（或动机）上看，政府更多出于应急（返乡人口就业）或功利（拉动地方经济）而不是从农民工本位，如其是否愿意返乡创业、其创业风险如何管控上考虑问题；二是从创业环境来看，现有扶持返乡政策没有充分考虑到返乡创业是否有宽松的政策环境、是否具备市场和技术支撑、是否有融资渠道的问题；三是从创业条件看，农民工本人素质及资金实力、抗风险能力如何，现有政策鲜有顾及；四是从政策效果来看，没有充分考虑到如何使扶持政策发挥最佳效果的问题。一些地方满足于已有政策而不愿去考虑政策是否有效果，因而很多只是流于形象工程。各地一般都是做“加法”，其实农民工可能需要的是“减法”，比如需要取消一些固有法规、文件对他们创业的限制，减少一些不必要的审批，放宽一些行业的准入门槛，破除一些地方企业对相关行业的垄断等。有时对农民工创业的最好支持不是扶持政策，而是解除僵化政策的束缚。要改进支持政策，关键是了解农民工真正的困难与需求，然后有针对性地出台相应的措施，这样才能促进农民工有效创业。

操家齐，湖北黄风人。博士毕业于华中师范大学中国农村研究院。复旦大学国际关系与公共事务学院博士后出站。

宁波大学法学院副教授，宁波市城乡治理现代化研究中心副主任，宁波大学中国乡村政策与实践研究院研究员，浙江省公共管现学会理事。新江省政治学会会员。曾任中国井冈山干部学院办公厅研究室政策理论研究员。

先后主持国家社科基金项目3项。另主持浙江省社科基金，中组bu、农业部课题多项。多次获得中组部、农业部等省级以上奖励，多篇研究报告被中央及省部级领导批示。在《浙江大学学报》《青年研究》《社会主义研究》《社会科学战线》等期刊上发表论文多篇。已出版专著3部。主要研究方问为城乡基层治理及农民权利问题。

全书分为以下六个部分：研究背景、农民工创业政策演进理路及其深层逻辑、农民工创业政策效果评估、农民工创业典型案例分析、农民工创业政策存在的主要问题、农民工创业政策的变革与创新。作者在实证调研的基础上，从理论上提出了由重视农民工返乡创业到充分重视农民工“留城创业”，在“留城创业”成功的基础上反哺家乡，拉动家乡产业发展，形成城乡互相促进的良性循环的新的理论模型。

第一章绪论001

一、问题的提出：研究背景与目的001

二、农民工创业研究：回顾与评述003

三、研究的主要内容006

四、研究方法与技术路线007

第二章农民工创业政策演进理路及其深层逻辑010

一、政策文本来源与研究方法010

二、量化分析结果与讨论016

三、农民工创业政策的演进理路及深层逻辑023

第三章农民工创业政策效果评估029

一、农民工创业规模估计029

二、农民工视角下的创业政策执行效果评估034

三、政策执行总体成效040

第四章农民工创业典型案例分析及其启示045

一、农民工集群创业典型案例045

二、农民工个体创业典型案例060

三、基于典型案例的发现与启示069

第五章农民工创业政策存在的主要问题及原因探讨076

一、农民工创业政策落实的主要困境076

二、困局溯源：农民工创业扶持政策的理念和实践之困083

第六章农民工创业政策的变革与创新091

一、农民工创业政策的理念导向创新091

二、农民工创业政策的目标导向创新092

三、农民工创业政策创新的机遇把握与风险控制094

四、农民工创业政策的路径创新097

参考文献110

分报告一：互联网+与农民工创业生态系统构建115

一、互联网与农民工返乡创业116

二、互联网改变农民工返乡创业传统生态121

三、理论架构：互联网+背景下的新型农民工返乡创业生态系统123

四、实践解构：互联网+与农民工创业生态系统形成的典型案例127

五、农民工返乡创业生态系统特征、约束及其完善138

分报告二：扎根理论视角下的新型职业农民创业扶持政策创新研究

——基于典型村庄的调研145

一、研究方案与数据收集145

二、资料的扎根理论研究及政策匹配度分析149

三、新型职业农民创业政策创新思路175

四、结论182

决策建议稿一：建议农民工创业政策城乡并重184

一、现实经验表明：农民工留城创业已经蓬勃兴起184

二、农民工创业政策的指向应顺应农民工主体需求185

决策建议稿二：关于运用直播平台创新农民培训工作的建议187

一、传统培训手段存在的主要问题187

二、直播平台开展农民培训情况及其主要优点189

三、充分运用直播平台开展农民培训的相关建议191

决策建议稿三：当前农民工返乡创业工作新亮点及相关政策建议192

一、农民工返乡创业工作的五大新亮点192

二、制约农民工创业的一些主要问题194

三、进一步完善农民工返乡创业政策的建议195

课题主持人接受《中国劳动和社会保障报》记者专访197

后记202

附录204