族群和谐与公共治理

后记

对“他者”的识别与区分，是人类选择互动方式、建构秩序的前提，但区分的标准和条件则因时因地而千差万别。首先，人是大自然的产物，在瑞典生物学家林奈（Carl von Linne）的分类体系中，人属于动物界、脊索动物门、哺乳纲、灵长目、人科、人属、人种，即相对于自然界其他物种而言，作为生命形态之一的人类具有高度的同质性。然而，在社会领域，人类自身不同群体的分类与归属则要复杂得多。据《圣经》记载，在诺亚洪水消退后的洪荒时代，劫后余生的人们都操着同样的语言，由于能够广泛交流，所以形成了共识，开始修建一座通往天堂的高塔。但这一壮举却冒犯了上帝，上帝认为人类因同心协力而形成的巨大力量挑战了他的神圣权威，于是一夜之间变乱了的语言，使人类因彼此无法交流而疏离隔绝，相互之间冲突不断。其实语言只是群体区分的维度之一，“人的本质是一切社会关系的总和”，地域分布、宗教信仰、经济地位、政治态度、文化习俗、历史记忆等，多向度的聚合与分化，使人类社会的群体类型空前复杂起来。

“民族”是人类最为普遍的社会与政治现象之一，生活在这个世界上的每个人几乎都自在或自觉地归属于某个民族。然而，究竟何谓“民族”？它是“上帝所安排的相互分离的自然实体”，还是人为建构的“想象的共同体”？国家与民族是什么关系？是民族建立了国家，还是国家建构了民族？如此等等，始终都是争执不休的问题。

一般而言，民之分“族”，首先应该是文化的差异。但这种情感和心理层面的归属与认同一旦被利益裹挟且与政治关连，民族就会成为一种“主义”。哲人爱因斯坦曾经说过，“民族主义乃一种儿童病，它是人类的麻疹”，尽管幼稚甚至褊狭，但却往往与民粹主义交织鼓荡，蔓延迅速并拥有巨大的魔力。纵观历史，民族和宗教情绪始终都是进行政治与社会动员最廉价、最有效的工具，曾经“促成了战争与革命，导致新国家的诞生、帝国的解体以及边界的重新划定”。特别是“冷战”结束以后，意识形态禁锢的铁幕开启，曾被一度压抑而蛰伏的民族主义迅速复活，并在世界各地引发了剧烈的动荡，庞大的苏维埃联盟因政治纽带断裂而一夜之间沿着族群边界分崩离析、卢旺达胡图族对图西族的血腥屠杀、库尔德人寻求建国、苏格兰要求“脱英”、加泰罗尼亚争取独立……从发展中国家到发达国家，今日世界之热点，几乎都是民族间冲突引发的问题。

当今世界上林林总总有3000 多个民族，交错分布在不到200 个国家和地区，“没有一条国家分界线是与民族的自然分界线，即语言的分界线相吻合的”。因此，如何调适国内不同文化群体—族群之间的关系，是大多数国家都必须面对的普遍性问题。

传统中国区分“他者”以礼仪，而不以种族。“普天之下莫非王土，率土之滨莫非王臣”，虽然“五方之民皆有其性”，但在融溶汇聚博采众长的主流文化引领下，促进各族群的交流融合，在大多数时候都是历代王朝所秉持的宗旨。近代以来，置身于威斯特伐利亚体系下民族国家(Nation—State)林立的世界格局中，国人对如何整合“民族”与“国家”的关系不断探索。既有从“驱除鞑虏”到“五族共和”政治纲领的变化，也有关于“中华民族是一个”的激烈争议，由“天下秩序”向“民族国家”的转换，经历了理论抵牾和现实冲突的曲折蜕变。

今日中国经过识别并由中央政府确认的民族有56 个，55 个少数民族人口约1.14 亿。民族区域自治制度被设定为国家的基本政治制度之一，155 个民族自治地方占到了国土面积的64%。少数民族的政治地位、经济利益、文化传统都受到了法律保护并有了长足的发展。改革开放40 年来，市场经济的驱动、城镇化的拓展、交通与信息技术的进步，打破了传统族群—区域之间地理空间的阻隔和制度羁绊，使不同文化背景群体的交流聚合成为常态，实现了各民族的“共同团结奋斗”和“共同繁荣发展”。但目前我们依然面临着如何准确阐释政治民族与文化族群之间的关系，以及铸牢中华民族共同体意识；如何尽快改变民族地区经济社会发展相对滞后和基本公共服务薄弱的状况；如何加快民族地区城镇化进程，推动各民族交流交往交融，并妥善处理涉及民族因素的矛盾纠纷；如何有效打击民族分裂、宗教极端、暴力恐怖活动，维护社会稳定与国家安全等问题。

民族问题研究是一个复杂的多学科综合性领域，促进民族地区发展与稳定、构建和谐民族关系，属于国家治理的应有之义。但遗憾的是，长期以来公共管理学界对这一领域关注甚少，因而面对近年来日益增多的现实问题，无论理论建构还是实践探索，回应力均显不足。笔者早年从事中国政治行政史教学与研究，有《现代文官制度在中国的创构》《政治与行政史论集》诸书行世。后机缘巧合进入民族院校工作，开始关注民族地区公共治理，先后撰写和主编了《中国民族自治地方公共管理导论》《自治区政府管理》《重构与超越—民族地区公共管理现状调查与分析》《变革与繁荣—民族地区公共管理的问题与挑战》《中国少数民族地区社会组织研究》等学术著作，主持翻译了“国外多民族治理与公共政策译丛”（《分离、同化或融合：少数民族政策比较》《亚太地区的政府政策和民族关系》《自治与民族：多民族国家竞争性诉求的协调》《族裔特性、社会流动与公共政策：美英比较》）等，试图从公共管理学科角度探讨中国的民族问题。

本书收录了笔者近年来发表的部分论文，大致分为民族与国家，民族地区行政管理与行政改革，民族地区经济社会发展中的政府职能，民族地区社会组织与社会治理，城市民族工作，边疆民族地区公共治理，西藏、新疆的发展与稳定，政治学与公共管理其他问题研究八个部分。然而，民族问题的内涵及其关联因素非常复杂，国内与国际、历史与现实、政治与经济、文化与心理等，诸多要素缠绕交织。故虽浸淫其中胼手胝足，但囿于个人学养与能力，常有孤舟泳海、弱羽凭天之叹。上述文章都是近年来不断探索留下的足迹，敝帚自珍，集结成册，期冀能为拓展公共管理研究领域，尝试回应这一日渐凸显的重大问题略尽绵薄之力。

                                                李俊清

李俊清  中央民族大学管理学院教授，博士生导师，国家民委突出贡献专家和领军人才，国务院特殊津贴专家。兼任全国公共管理专业学位研究生（MPA）教育指导委员会委员、国家社科基金学科规划评审组专家、中国行政管理学会教学研究会副会长、全国政策科学研究会副会长、中国政治学会常务理事、民族语文工作专家咨询委员会委员、新疆智库专家委员会委员。长期从事中国政府与政治、民族地区公共治理研究，主持完成国家社科基金重大项目、国家社科基金决策咨询点项目、教育部人文社会科学重点研究基地重大项目等多项研究课题。代表作有《现代文官制度在中国的创构》、《政治与行政史论集》、《中国民族自治地方公共管理导论》、《中国少数民族地区社会组织研究》等；主持翻译《分离、同化或融合：少数民族政策比较》、《族裔特性、社会流动与公共政策：美英比较》等，多项研究成果获表彰和奖励。

作为人类普遍的政治与社会现象之一，民族问题已经成为当代公共治理的一个重要领域。如何调适民族与国家、民族与民族之间关系，建构多元一体的和谐秩序，是公共治理在理论阐释和实践应对层面都无法回避的重要问题。本书从政治学与公共管理的角度，探讨了民族与国家、民族地区公共治理、城市化进程中的民族关系、边疆治理等相关问题。

一 民族与国家   …………………………………………………………… 1

现代国家建构的逻辑与现实 ………………………………………… 3

各民族互嵌式社会结构建设中的公共治理 ……………………… 16

中国的民族问题与国家安全 ……………………………………… 37

中国朝鲜族的民族认同与国家认同 ……………………………… 66

二 民族地区行政管理与行政改革   ………………………………… 89

中国民族自治地方行政管理研究的回顾与前瞻 ………………… 91

民族区域自治地方行政管理的特点 ……………………………… 101

政治生态主义视域中的民族自治地方公共管理 ………………… 110

略论民族地区政府绩效评估的价值取向 ………………………… 127

突破“非均衡且限制”的樊篱 …………………………………… 137

试论 MPA 教育与民族地区干部的培养 …………………………… 153

关于面向民族地区的 MPA 专业方向设置和

　　课程体系构建的思考 ………………………………………… 166

三 民族地区经济社会发展中的政府职能……………………… 175

民族地区政府与市场关系的定位与调适 ………………………… 177

民族地区制度变迁的路径选择与可持续发展 …………………… 191

民族地区公共产品的缺失与政策选择的困境 …………………… 207

地方政府招商引资绩效考核制度研究 …………………………… 221

推动民族地区跨越式发展应处理好三大问题 …………………… 228

加快转变经济发展方式，突出民生关怀，推动民族地区

　　又好又快发展 ………………………………………………… 237

民族地区转变经济发展方式刻不容缓 …………………………… 240

公共服务与少数民族文化保护 …………………………………… 244

四 民族地区社会组织与社会治理……………………………… 259

少数民族地区社会组织发展现状及社会功能研究 ……………… 261

加强和创新社会管理，推动民族地区社会和谐发展 …………… 279

充分发挥社会组织作用　完善民族地区社会管理格局 ………… 283

五 城市民族工作………………………………………………… 287

东部城市少数民族流动人口公共服务研究 ……………………… 289

积极探索城市民族工作的新路子 ………………………………… 301

六 边疆民族地区公共治理……………………………………… 305

边疆民族地区公共安全治理体系与能力现代化研究 …………… 307

中央一般转移支付与边疆省（区）公共服务供给 ……………… 319

中国的跨界民族与边疆公共事务治理 …………………………… 345

推进广西公共安全治理体系与能力现代化研究 ………………… 366

边疆研究要有使命感和责任感 …………………………………… 385

七 西藏、新疆的发展与稳定…………………………………… 393

“藏独”的本质是复辟政教合一政体 ……………………………… 395

从政府公共服务水平提升看西藏人权的改善 …………………… 410

加快新疆发展过程中需要注意的几个问题 ……………………… 424

统筹十大关系，推动新疆经济社会全面协调发展 ……………… 433

城镇化与新疆各民族互嵌式社会结构建设 ……………………… 446

新一轮援疆利用市场主体引导新疆经济发展 …………………… 458

将更多资源精力投入到维护新疆社会稳定上 …………………… 463

八 政治学与公共管理其他问题研究…………………………… 469

近年来国外政治学研究成果评析 ………………………………… 471

国外政治学研究的队伍构成及学术动向分析 …………………… 488

论互联网络在中国民主化进程中的作用 ………………………… 497

乡村公共权力体系的改革与完善 ………………………………… 510

推行村民自治必须处理好的一个重要关系 ……………………… 537

试论开放式政府及其治理模式 …………………………………… 540

公共行政与公共管理辨析 ………………………………………… 547

关于完善领导干部选拔考核制度的几点探索 …………………… 552

报表异化对政府公共性的侵蚀 …………………………………… 563

应急预案的蜕变及其原因分析 …………………………………… 570

危机“常态化”下的城市公共管理 ……………………………… 581

关于建立和完善“大环境保护管理体制”的若干思考 ………… 587

后记………………………………………………………………… 592