精彩书摘:
《基层政府编外用人治理研究》：
“有官则必有吏，有官则必有役。周官有府史胥徒之名，唐汉以后名称不一，职掌则同。盖居官者责无旁贷，事有兼资，抱案牍，考章程，备缮写，官之赖于吏者不少；拘提奔走，役之效力于官者亦不少。”①这段话是清朝中期的陈宏谋所说，清晰地概括了从古至今各级政府人员的组成结构，那就是官、吏、役三者。一级政府中既存在作为管理者和决策者的官，也存在辅助官员从事文案处理的吏和从事差役劳务的役。虽然先秦时期的基层政府是否有编外用人并无明确的文字记载，但正如陈宏谋所言，周朝时期在政府机构中就有了官员之外的“府史胥徒”等人员，这些人从类别上来看，无疑应归为吏和役两类，按照当时的社会分工和财政水平，“制度所规定的府史名额并不多”②，政府不可能根据国家和社会的需要全额使用编制内人员，特别是处于行政层级末端的基层政府，在社会分工还不完善和财政资金受限的情况下，遇到一些重大活动或临时安排，极有可能临时从民间选拔一些人员帮助官员和在编吏役从事文案写作和劳役，这些就是最早出现在基层政府的编外人员。
随着强大的秦国横扫六合，建立起统一的中央集权制帝国，从上至下的郡县制的行政层级得以确立，相应地，各个行政层级中的机构设置和官吏役的编制定额得以确立。在当时，要得到正式的吏役之职，需要经过一定的程序，特别是要通过考试的方式进行选拔，如汉高祖刘邦在当地担任亭长这一最低层级的小吏，都需要经过考试，“高祖……及壮，试吏，为泗上亭长”③，汉朝开国功臣夏侯婴则是通过考试担任了县上的小吏。除开这些正式的吏役，作为中央集权政体最基层的县级政权，其政府部门中还存在为完成临时任务征召的编外吏役，还有一些由县官自行征辟的辅助人员，这些人都是不在国家正式编制名录中的编外人员，从管理归属来看，这些编外人员均受制于直接聘请他们的当地官员，不纳入国家管理的官吏范围之内。在县以下的乡和亭，除开正式设立的秩、啬夫、三老、乡佐、游徼、亭长等编制人员，还有帮助他们处理事务的亦官亦民的非在编人员。
汉承秦制，一直到魏晋南北朝时期，基层政府中都存在着编制之外的吏和役，特别是那些在基层服务的“民给徭役者”更是严格意义上的编外人员，政府不会为他们的劳动付出任何报酬，相反，只会对他们提出若干服役的要求。由于他们“与各种役作有密切关系，甚至有可能以职役的身份，被官府或显宦随意役使，许多人的身份地位也就日渐低下”①。同时，由于自汉朝开始，统治者“重视‘通经艺’在取士中的作用，靠统治术或刀笔技巧为官则日益被轻视”②，吏役与官僚集团的社会地位差异日益加大，前者进入官僚集团的可能性逐渐降低。到了隋唐时期，随着科举取士制度的兴起及逐渐完善，官吏分途正式形成，吏役上升成为官员的可能性大大减小，那些处于吏役末端的编外吏役更加不可能步人社会地位和个人名望均处于上层的官僚集团。于是，基于国家和社会管理的需要，那些被官僚集团任命而来，不熟悉当地事务，仅通晓经史辞章的外籍基层官员为了推动实际工作，便招募那些熟悉财税经济司法、土木工程等具体事务的当地人员进入吏役的行列。
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内容简介：
近年来，随着信息传递的网络化、即时化、互动化发展，基层政府的编外用人问题受到越来越多的关注。那么，何为编外用人？基层政府为何要在编制外用人？我国历史上的基层政府是否存在编外用人的情况？基层政府的编外用人是否能够有效杜绝，抑或只能规范治理？基层政府编外用人应该如何治理？《基层政府编外用人治理研究》对这些问题逐一进行了梳理和分析。
目录：
绪论
第一章 中国特色的编制管理制度
第一节 编制管理制度溯源与流变
第二节 新中国成立以来编制管理的完善和发展
第二章 基层政府编外用人历史回眸
第一节 基层政府编外用人溯源与流变
第二节 新中国成立以来基层政府编外用人的演变历程
第三章 基层政府编外用人的现状探析
第一节 基层政府的编制配备及编外用人状况
第二节 基层政府编外用人的类型分析
第三节 基层政府编外用人的特征分析
第四节 编外人员的管理现状探析
第五节 编外用人给编制管理工作造成的困境分析
第四章 基层政府编外用人产生的原因分析
第一节 基层政府职能的扩大化与泛化
第二节 基层政府行政效率与执行力低下
第三节 基层政府机构调整滞后
第四节 编制调整滞后
第五节 在编人员流失严重
第五章 基层政府编外用人利弊分析
第一节 基层政府编外用人的利
第二节 基层政府编外用人的弊
第六章 基层政府编外用人的治理思路分析
第一节 中国的编制管理制度能否取消
第二节 在编制管理制度下能否完全取消与杜绝编外用人
第三节 基层政府编外用人的治理思路
第七章 编制管理现代化与基层政府编外用人
第一节 推进编制管理的法治化进程
第二节 提升人员编制管理的实际水平
第八章 政府治理变革与基层政府编外用人
第一节 上下级政府间关系的变革
第二节 基层政府内部组织架构的变革
第三节 转变政府职能，建立清单制度
第四节 政府治理手段的变革与治理技术的提升
第五节 基层行政区划的调整与人员使用需求的变化
第六节 压缩行政层级，减少政府用人
第九章 编外用人制度变革与制度体系建立
第一节 改革现行编外用人制度
第二节 实施制度替代，克服现行编外用人模式的弊端
第三节 编外用人的规范化改革
第十章 制度创新与基层政府编外用人
第一节 警察编制管理模式创新
第二节 军转干部安置的制度创新
第十一章 人事制度改革的深化
第一节 基层政府在编人员人口改革
第二节 基层政府在编人员使用改革
第三节 基层政府在编人员出口改革
第十二章 编外用人监督体制机制改革
第一节 改革和完善上对下的监督体制机制
第二节 改善对基层政府编外用人的法纪监督
第三节 改革和强化社会监督
第十三章 基层政府编外用人治理动力机制的建立
第一节 从观念上真正重视
第二节 动力机制的调整和转向
第十四章 行政文化的改变和转型
第一节 构建干事创业的行政文化
第二节 破除"完人型"行政文化，构建试错机制
第三节 从官本位行政文化到民本位行政文化
第四节 克服人隋文化的负面效应，发挥其正面效应
结语
参考文献
后记
2591325828
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