事业单位分类改革背景下地勘单位改革发展研究

第一章 国家事业单位改革综述
事业单位，是指“国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织”。（摘自1998年（2004年进行修改）颁布的《事业单位登记管理暂行条例》）。事业单位有以下特征：一是经费由政府供给，不以营利为目的；二是管理体制行政化，由于长期的历史原因，事业单位一直由政府主导，政府部门通过指示、命令和条例等手段管理事业单位；三是工作岗位稳定，基本属于“铁饭碗”；四是机构类别复杂、职工队伍庞大、科研精英云集。据统计，2015年我国有126万个事业单位，囊括文化教育、医疗卫生、科学技术研究、地质勘查等方方面面，共计3000多万正式职工，另有900万离退休人员，总数超过4000万人。无论是机构数还是从业人员数，都是仅次于企业的第二大法人组织。
事业单位是我国社会主义制度条件下特有的组织部门，是我国经济社会建设的重要力量，为新中国建设发展做出了巨大贡献。但是，面对新形势、新要求，我国社会事业发展相对滞后，一些事业单位功能定位不清，政事不分、事企不分，机制不活。公益服务供给总量不足，供给方式单一，资源配置不合理，质量和效率不高。支持公益服务的政策措施还不够完善，监督管理薄弱。有的事业单位对部门利益和个人利益的追求，偏离了公共服务这个公共机构的基本价值取向。这些问题影响了公益事业的健康发展，迫切需要通过分类改革加以解决。
1985年党中央、国务院下发一系列关于文教、卫生、科学技术体制改革的文件，启动了中国特有的“事业单位”改革，至今已有30多年的时间。其间，相关的人事聘用、机构编制、管理体制、绩效工资、养老保险等改革和试点细水长流般地延宕至今。
党的十七大提出加快推进事业单位分类改革，十七届二中全会要求抓紧制定事业单位分类改革的指导意见和方案。2012年4月16日，《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》（中发〔2011〕5号）（以下简称《指导意见》）全文发布，围绕到2020年建成中国特色公益服务体系的目标，提出了一系列新战略、新思路、新举措。《指导意见》要求事业单位分三类进行改革；实现政事分开、事企分开、管办分离；事业单位转企改制过渡期一般为5年，过渡期事业编制只减不增；从事公益服务事业单位在人事管理、收入分配、社会保险、财税政策和机构编制等方面改革取得明显进展；到2020年，建立起功能明确、治理完善、运行高效、监管有力的管理体制和运行机制，形成基本服务优先、供给水平适度、布局结构合理、服务公平公正的中国特色公益服务体系。
这是新中国成立以来第一次对事业单位改革进行的顶层设计和系统谋划，是党中央、国务院从改革发展全局出发做出的重大战略部署，标志着我国事业单位改革和发展进入了新的历史阶段。
改革开放以来，伴随着经济体制改革和行政管理体制改革的深化，事业单位改革也在不断推进。党的十一届三中全会至今，我国事业单位改革大体经历了五个阶段：
一、1978年党的十一届三中全会到1992年党的十四大这一阶段主要是拨乱反正，恢复社会事业，适当下放各类事业单位的管理权，大多数事业单位实行行政首长负责制，行政首长对本单位有经营管理权、机构设置权、用人自主权和分配决定权。
1985年，中央陆续下发了《关于科学技术体制改革的决定》，《关于教育体制改革的决定》等文件，科技体制改革全面展开，对教育事业单位进行的具体改革：有步骤地实行九年制义务教育，基础教育由地方负责、分级管理，调整中等教育结构，大力发展职业技术教育，改革高等学校的招生计划和毕业生分配制度，扩大高等学校办学自主权等。国务院批转了卫生部《关于卫生工作改革若干政策问题的报告》，对卫生事业单位改革提出了要求。中办、国办转发了文化部《关于艺术表演团体改革的意见》，对文化事业单位改革做出了部署。自此，我国事业单位改革在科研、卫生、教育、文艺等领域陆续展开。
二、1992年党的十四大到2002年党的十六大
党的十四大提出，按照机关、企业和事业单位的不同特点，逐步建立健全分类管理的人事制度。在以后的十年间，各类事业单位的改革全面铺开。
1996年，中办、国办印发《中央机构编制委员会关于事业单位改革若干问题的意见》。这是党和国家就事业单位改革下发的第一个专门文件。文件提出了事业单位改革的指导思想和目标，以及事业单位改革的具体措施。
1999年4月，国办转发了国土资源部、中央编办、体改办《地质勘查队伍管理体制改革方案》，拉开了地质勘查队伍管理体制改革的大幕，对此后的地质调查工作的格局产生了重要影响。
1998年7月，国务院印发了《关于调整撤并部门所属学校管理体制的决定》，国办转发了教育部等部门《关于调整撤并部门所属学校管理体制的实施意见》。1998年12月，国办转发了国务院机关事务管理局、中央编办《关于深化国务院各部门机关后勤体制改革意见》。1999年2月，国务院转发了科技部、中央编办等5部门《关于国家经贸委管理的10个国家局所属科研机构管理体制改革的意见》。1999年8月，中办、国办下发了《关于调整中央国家机关和省、自治区、直辖市厅局报刊结构的通知》。1999年8月和2000年5月，国办分别下发了《关于清理整顿经济鉴证类社会中介机构的通知》、《关于经济鉴证类
社会中介机构与政府部门实行脱钩改制意见的通知》。2000年2月，国办转发了教育部等部门《关于调整国务院部门（单位）所属学校管理体制和布局结构实施的意见》。2001年8月，中办、国办转发了中宣部、国家广电总局、新闻出版总署《关于深化新闻出版广播影视业改革的若干意见》。
所有这些文件，对各类事业单位的改革都提出了具体政策，事业单位改革分领域持续推进。
三、2002年党的十六大至2007年党的十七大
2002年，党的十六大强调，“按照政事分开原则，改革事业单位管理体制”，十六届三中全会提出“继续推进事业单位改革”，五中全会进一步提出“加快推进事业单位分类改革”。
2003年7月开始，在党中央、国务院的领导下，在中央文化体制改革试点工作领导小组的具体指导下，在全国9个地区和35个单位进行了文化体制改革试点。2005年底，党中央、国务院下发了《关于深化文化体制改革的若干意见》，文化事业单位改革全面深入推进。

姚震，江苏睢宁人，中央财经大学应用经济学博士后。中国地质调查局发展研究中心副研究员，主要从事资源产业经济研究。

本书分析了我国事业单位改革历程与存在的问题，并进行了展望。在国家推进事业单位分类改革背景下，对我国地勘单位改革发展进行了实证分析与理论研究，对全面深化改革新形势下的中央与地方公益性地质队伍关系进行了辨析，提出地勘单位与公益性地质队伍统筹改革的路径设计。

目 录
前 言
第一章 国家事业单位改革综述……………………… 001
第一节 事业单位改革历程… ……………………………003
第二节 改革遇到的主要问题… …………………………008
第三节 事业单位改革展望… ……………………………011
第二章 地勘单位改革进展与展望…………………… 013
第一节 地勘单位改革历史回顾… ………………………013
第二节 地勘单位各类要素现状… ………………………017
第三节 地勘单位改革分类定位现状… …………………021
第四节 地勘单位分类改革趋势… ………………………029
第五节 地勘单位新格局与新问题… ……………………033
第六节 地勘单位改革诉求与改革展望… ………………037
第三章 典型省份地勘单位分类改革实证分析……… 041
第一节 浙江省地勘单位分类改革… ……………………041
第二节 安徽省地勘单位分类改革… ……………………051
第三节 陕西省地勘单位分类改革… ……………………061
第四节 广东省地勘单位分类改革… ……………………066
第四章 地勘单位分类改革的理论思考……………… 079
第一节 地勘单位改革目的方向与途径的推理… ………079
第二节 地勘单位改革与省级公益性地质队伍建设要
统筹推进——以西南西北地区为例… …………089
第二节 关于地勘行业事业单位分类定位研究——以
云南、广东两省为例… …………………………106
第五章 公益性地质队伍改革发展研究……………… 121
第一节 中央公益性地质队伍基本情况… …………………121
第二节 中央公益性地质经费投入与业务进展分析… …127
第三节 中央公益性地质队伍改革发展分析… …………138
第四节 省级公益性地质队伍建设进展与问题… ………144
第五节 省级公益性队伍改革趋势分析（以地调院为例）
… …………………………………………………151
第六节 事业单位分类改革对公益性地质队伍影响预测
… …………………………………………………158
第六章 事业单位分类改革背景下地勘单位统筹改革
研究…………………………………………… 167
第一节 中央与省级公益性地质队伍的关系辨析… ……167
第二节 地勘单位与公益性地质队伍统筹改革的路径探索
… ……………………………………………………………183
参考文献………………………………………………… 199