中国城市土地市场：发展历程与未来趋势

第二章  中国城市土地市场发展历程

     从1949年中华人民共和国成立开始，一直到1978年启动经济体制改革这段时间内，中国大陆地区一直实行的是计划经济体制，其间城市国有建设用地基本都实行无偿、无期划拨使用，并没有土地市场发育的制度空间和体制条件。因此，本书重点关注1978年改革开放以来中国大陆地区土地市场的发展、演化过程。关于我国大陆地区土地市场的发展历史，学术界从不同角度进行了考察，划分的发展阶段也不尽相同。本书在参考大量相关文献的基础上，以重大标志性事件为依据，将1978年以来的土地市场发展划分为三个典型阶段。

一、土地市场萌芽（1978—1987年）

     1978年以集体土地家庭承包经营责任制为特色的农村经济体制改革启动，次年启动了城市土地使用制度改革，标志性事件是，1979年12月31日作为中国改革开放前沿阵地的深圳市签订了第一个引进外资进行房地产开发的土地合同。该合同约定，深圳市政府提供国有建设用地使用权，香港妙丽集团出资兴建住宅楼宇。（王永红，2003）此举意味着，我国城市国有建设用地使用权是可以交易的。这个事件本身也昭示着，我国大陆地区以国有建设用地使用权批租为主要内容的土地市场已经悄然萌芽。

     从法律层面上看，深圳城市土地市场的发育也获得了一定程度的法律支持。1979年7月8日，全国人大常委会委员长令〔1979〕第7号发布《中华人民共和国中外合资经营企业法》，其中第五条规定：合营企业各方可以用现金、实物、工业产权等投资，中国合营者的投资可以包括合营企业经营期间提供的场地使用权。如果场地使用权没有作为中国合营者投资的一部分，合营企业应向中国政府缴纳场地使用费。这一规定意味着，无论哪种情况，中国与外商合资企业使用的建设用地均具有一定的经济价值。特别地，若合营企业使用的场地没有作为中国合营者一方的投资，合资企业必须购买土地使用权。这部有关合资企业的法律无意中为中国城市土地价值的显性化和土地市场的萌芽奠定了重要的制度基础。在此法律颁布之后的9年间，包括深圳在内的全国许多城市开始推行城市土地的有偿使用。例如：1981年2月，深圳批租6 000平方米土地使用权给香港妙丽集团开发商业楼宇，土地产权期限30年，收取每平方米5 000港元的土地使用费；1984年浙江省苍南县龙港镇将镇上宅基地以征收公共设施费的名义批租给周边地区到龙港镇就业、生活的农民，同时这些农民可以取得城镇居民户籍。（王汝亮，1994）这种借“城镇化”的名义实施的宅基地批租行为，本质上是一种土地使用权交易行为，其形成的市场在当时是为了规避法律和政策的约束而被称为“土地隐形市场”。

     大致从1982年开始，北京、上海、抚顺、成都等城市，均开始对工业和商业等类型的城市用地收取土地使用费。1987年11月，国务院授权深圳、上海、天津、厦门、福州等沿海城市（这些都是我国改革开放的前沿地区）进行土地使用制度改革的试点工作；同年9月，深圳市政府首次以协议方式批租国有土地使用权给用地企业，11月25日以公开招标方式出让了一宗国有土地，12月1日又拍卖了一宗国有土地50年的使用权。（岳晓武，2004）值得注意的是，该时期深圳等城市的土地隐形和有形交易都是在违背当时国家宪法的情况下进行的，此种状况一直到1998年才有所改变。

二、土地市场形成阶段（1988—1997年）

     土地市场形成阶段的标志性事件是1988年4月《中华人民共和国宪法修正案》的发布，其中的第二条指出，宪法第10条第4款“任何组织或者个人不得侵占、买卖，或者以其他形式非法转让土地”修改为“任何组织或者个人不得侵占、买卖，或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依照法律的规定转让”。《中华人民共和国土地管理法》也于1988年12月29日根据宪法精神对涉及土地出让的条款进行了修订。在以上两部重要法律的修订下，我国城市合法、公开的土地市场很快形成。值得注意的是，此阶段我国很多地区国有土地使用权主要以开发区土地的成片出让为特色。例如，海南省仅仅在1991—1992年间，就成片出让了开发区内60平方千米的国有土地使用权，其他地区如天津、上海、福建、大连等地也有大片开发区的国有土地出让。（GeorgeSTolley,et al,1993)

     1994年7月5日，《中华人民共和国城市房地产管理法》颁布。其中，对中国城市土地市场发展影响深远的是第三条，此条规定了土地使用权出让，可以采取拍卖、招标或者协议的方式，同时明确规定了商业、旅游、娱乐和豪华住宅用地有条件的必须采用招标和拍卖的方式出让。此条文为以后我国城市国有经营性土地全部采用竞价方式出让提供了重要的法律依据。到1994年上半年，全国所有省、区、市都已经全部试行土地公开交易和土地出让金制度。土地交易方式除了公开的批租（出让）以外，仍允许在一些领域内继续采取行政划拨供地方式。因此，这个时期我国城市土地市场其实是在“双轨制”下运行，只是随着改革开放的深入，以及中央政府对地方政府土地市场行为监管力度的加强，行政划拨的比例渐渐缩小，市场化配置的比例渐渐扩大而已。但无论如何，我们都应该看到，这个时期土地市场的“双轨制”带来了不少问题，包括地方政府和用地企业容易共谋，低价拿地，改变用途转手牟利，造成国有土地资产收益的大量流失。仅以改革开放的前沿地区深圳为例，1987年至1999年，深圳每年拍卖、招标批租的土地面积基本都在1万平方米左右，而每年以协议方式出让的土地面积达到100万平方米；1995年至1996年还一度中止了土地拍卖，1997年全年没有一宗土地被拍卖。（王永红，2003）

     此阶段的另一个重要制度改革措施是，城市“土地收购—储备—开发—出让”机制的建设。1996年，为了加强地方政府对城市土地一级市场的垄断和统一出让，更好地归集土地出让收入，上海市成立了全国首家土地储备机构——上海土地发展中心。次年8月，杭州市土地储备中心成立。土地储备中心属于政府国土资源行政管理部门授权经营城市土地资产的事业单位，其基本职能是收购、整理、开发城市国有土地，使其由生地变成熟地、“净地”，再由国土部门根据年度用地计划和土地利用规划，面向社会公开出让。这个制度的建立为土地财政模式的建立进而形成地方政府土地财政依赖奠定了制度基础。

三、土地市场快速发展阶段（1998年至今）

     此阶段第一个重大标志性事件是国发〔1998〕23号文件的发布。1998年7月3日，《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》发布，这通常被认为是中国住房制度改革的里程碑。该文件的发布宣告了福利分房时代的终结和市场主导的新住房供应体制的开始。对于土地市场而言，其重要意义在于，住房供应和分配的市场化催生了商品性房地产开发业的繁荣，为土地市场的兴旺发达奠定了重要的需求基础。其后的事实也证明了，1998年以后，以住宅开发为主要内容的房地产开发业渐渐兴旺、发达，从而为住宅用地市场的繁荣提供 了持续的、坚实的产业基础。

     特别值得注意的是，2003年以后，国务院相关文件逐渐把房地产业定位为“我国国民经济的支柱产业”，各地也纷纷出台文件，肯定了房地产业支柱产业的战略定位，并从政策上支持发展房地产开发主导的房地产业（见表2-1），这使得由房地产开发诱发的土地需求越来越旺盛，土地市场开始进入高速发展阶段。

     此阶段对土地市场发展有重大影响的标志性事件是，政府规范性文件国土部〔2002〕第11号令的发布。2002年5月9日，国土资源部发布该年度第11号令《招标、拍卖、挂牌出让国有土地使用权规定》（2002年4月3日国土资源部第4次部务会议通过），立即叫停了沿用多年的协议出让经营性用地的土地供应政策，要求全国范围内所有经营性用地全部实行招标、拍卖或挂牌出让制度，对其他类型的用地（包括工业用地），在用地计划公布之后，只要有两个或者两个以上的意向用地者，都应采取招标、拍卖或挂牌出让方式供应土地。此举意味着，2002年以后经营性用地市场双轨制的终结，竞价出让经营性土地的单轨制开始实施。单轨制的实施不仅规范了我国城市经营性用地的公开市场交易、促进了土地市场的深化和快速发展，而且对我国地方政府土地财政模式的形成，并渐渐形成土地财政依赖起到了重要的推动作用。

     根据相关部门的统计，2000年全国招标、拍卖和挂牌出让土地获取的土地财政收入350亿元，2001年为492亿元，实施国土部第11号令的2002年全国国有土地竞价出让的宗数、面积、价款分别是2001年的1086倍、274倍和197倍。（王永红，2003）到2008年，全国招标、拍卖和挂牌出让土地1336万公顷，大约占土地出让总面积的82%。与此同时，国有土地使用权的二级市场、国有土地使用权出租市场和国有土地使用权抵押市场也得到了大力发展。（李建建等，2009）

     除了上述两个重要文件以外，此阶段还出台了其他一些重要的相关文件（见表2-2），这些文件基本上完成了对我国城镇国有建设用地供给方式的总体性规范，也实现了对土地出让金制度的全面规范和调整，从而构成了我国现行的城镇国有土地使用权一级市场运行的法律制度框架。

     陈多长  

     2001年毕业于南开大学经济研究所，获经济学博士学位。2001年7月至2003年8月，在天津大学管理学院系统工程研究所做博士后研究，专业为管理科学与工程。2003年8月，到浙江工业大学工作至今。现为浙江工业大学管理学院城市经济学教授，硕士生导师，浙江省“新世纪151 人才工程”第三层次培养人员，浙江工业大学高层次创造性人才计划首批学术骨干。近10多年来，主持国家JI课题1项，主持完成省部级课题5项，参与研究的国家JI课题5项，参与地方政府委托研究课题多项。在《中国农村经济》、《财贸经济》、《统计研究》和《西安交通大学学报社会科学版》等学术期刊上发表学术论文近40 篇，独立出版学术专著3部。

     中国房地产与宏观经济研究丛书从经济学的角度探寻和研究房地产业，从住房制度改革、房地产与宏观经济关系、房地产市场、土地市场、房地产金融、城市房地产市场、住房需求、住房社会保障八个方面进行阐述、分析。

     中国土地市场的二元性和城市土地一级市场的政府掌控使中国的城市土地市场具有鲜明的特色。本书从中国土地制度的基本框架、中国土地市场化改革的发展历程、中国土地市场制度建设、中国土地市场实践出发，对中国土地市场进行历史梳理、问题分析和未来展望。

第一章  绪论

一、基本范畴

二、土地市场相关理论

第二章  中国城市土地市场发展历程

一、土地市场萌芽（1978—1987年）

二、土地市场形成阶段（1988—1997年）

三、土地市场快速发展阶段（1998年至今）

第三章  中国城市土地市场发展的主要驱动因素

一、国家经济体制改革的驱动

二、土地制度改革与创新的驱动

三、住房制度改革的驱动

四、城镇化的驱动

五、分税制财政体制改革的驱动

六、地区竞争的驱动

第四章  中国城市土地市场现状、问题与发展趋势

一、中国城市土地市场运行基本情况

二、中国城市土地市场存在的主要问题

三、中国城市土地市场的总体发展趋势

四、推动城市土地市场平稳健康发展的政策建议

专栏4-1：解析中国土地市场的“地王”现象

第五章  深圳土地市场发展案例

一、深圳土地市场的发展历程

二、深圳土地市场现状分析

三、深圳土地市场存在的问题

四、几点政策建议

五、深圳土地市场发展趋势

六、深圳土地市场发展独特性

第六章  上海土地市场发展案例

一、上海土地市场的发展历程

二、上海土地市场现状分析

三、上海土地市场存在的问题与对策

四、上海土地市场发展趋势

第七章  温州苍南县龙港镇土地市场发展案例

一、龙港城镇化与城镇土地市场发展的历程

二、房地产开发和工业化驱动龙港土地市场发展

三、龙港土地市场交易与土地财政依赖状况

四 、结论与政策建议

第八章  杭州土地市场发展案例

一、杭州土地市场的发展历程

二、杭州土地市场的现状

三、杭州土地市场发展预测

专题研究一  货币供应对中国土地市场价格的影响：实证检验

一、绪论

二、中国城市土地市场发展概况

三、地价决定及其影响因素的相关理论

四、货币供应量对地价影响的理论分析

五、实证检验

六、 结论与政策建议

专题研究二  中国城市土地政策的演变历程和发展趋势

一、绪论

二、中国城市土地政策体系

三、中国城市土地政策的发展历程

四、中国现行城市土地政策存在的问题分析

五、中国城市土地政策的发展趋势

参考文献